2011年，"十二五"規(guī)劃綱要發(fā)布，提出要標(biāo)本兼治，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，通過促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)組織監(jiān)管來加強(qiáng)社會(huì)組織的建設(shè)。近日召開的黨的十八大，對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理做出了全面部署。
如何充分發(fā)揮社會(huì)組織在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中的作用，探索政府購買社會(huì)組織服務(wù)的方式和途徑，實(shí)現(xiàn)政府、公民和社會(huì)組織多方共贏，成為社會(huì)各屆關(guān)注的焦點(diǎn)話題。
上億元資金購買社會(huì)服務(wù)，環(huán)保類項(xiàng)目只占很小一部分
環(huán)保NGO為何難分一杯羹?
每隔一段時(shí)間，自然之友垃圾減量項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人黃毅綸就會(huì)在北京萬科星園公示居民“綠色賬戶”上的積分情況，垃圾分類好的住戶會(huì)收到獎(jiǎng)品，包括小鏟子、用回收塑料做的玩具等，調(diào)動(dòng)更多居民的積極性。
2011年9月，北京市朝陽區(qū)投資10萬元，啟動(dòng)了首個(gè)政府購買社會(huì)組織服務(wù)的社區(qū)垃圾減量項(xiàng)目，項(xiàng)目首先在北京萬科星園社區(qū)運(yùn)行。
在運(yùn)行過程中，自然之友為小區(qū)建立了“綠色賬戶”，為鼓勵(lì)居民參與垃圾分類，還建立了獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，“比如在每層樓的分類垃圾桶上，都貼上了考評(píng)表格，由清潔工對(duì)各層的垃圾分類情況打分，分?jǐn)?shù)計(jì)入各家賬戶，獲勝的樓層居民將會(huì)獲得環(huán)保獎(jiǎng)品?！比缃?，已有705個(gè)小區(qū)家庭參與垃圾分類實(shí)踐，預(yù)計(jì)垃圾年產(chǎn)生量減量40噸。
近年來，越來越多的政府部門將原來由政府直接承擔(dān)或通過事業(yè)單位承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)，以合同方式交給有資質(zhì)的社會(huì)組織(包括民營(yíng)企業(yè))完成，并根據(jù)后者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用，以此構(gòu)建中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系。
在這種理念的影響下，政府購買社會(huì)服務(wù)發(fā)展迅猛。自2000年，政府購買服務(wù)于上海最先產(chǎn)生后，北京、深圳、廣州等地也紛紛進(jìn)行了這方面的探索和實(shí)踐，領(lǐng)域涉及醫(yī)療衛(wèi)生、教育、計(jì)劃生育、就業(yè)培訓(xùn)和社區(qū)服務(wù)等諸多方面。
2010年前，北京市區(qū)兩級(jí)財(cái)政出資1億元，向社會(huì)組織購買了300項(xiàng)公益服務(wù)項(xiàng)目，2011年投入兩億元購買包括服務(wù)民生、公益服務(wù)組團(tuán)、專業(yè)服務(wù)、培育發(fā)展、參與社會(huì)管理等在內(nèi)的600項(xiàng)社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目;在廣州，政府購買行為從1個(gè)街道發(fā)展到20個(gè)街道，再到135個(gè)街道……
這樣一塊大蛋糕，對(duì)于長(zhǎng)期缺少固定經(jīng)費(fèi)來源的社會(huì)組織來說，無疑是一個(gè)彌補(bǔ)資金缺口的好機(jī)會(huì)。然而，現(xiàn)實(shí)“看上去并不那么美”。
2011年，北京市朝陽區(qū)人民政府投入資金782萬元，向43個(gè)社會(huì)組織購買了59個(gè)服務(wù)項(xiàng)目。大部分都投向了助殘、養(yǎng)老等領(lǐng)域，環(huán)保類項(xiàng)目只占其中很小的一部分。這些服務(wù)項(xiàng)目中真正意義上的環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目只有兩個(gè)，分別是北京市朝陽區(qū)自然之友的“社區(qū)垃圾分類創(chuàng)新社區(qū)模式”項(xiàng)目和朝陽區(qū)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)工作協(xié)會(huì)的“綠色生活方式引導(dǎo)”項(xiàng)目。同樣，在北京市一級(jí)的政府購買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目中，民間環(huán)保組織獲得的項(xiàng)目也屈指可數(shù)。[page_break]
與養(yǎng)老、扶貧等其他類型的項(xiàng)目一樣，環(huán)保組織開展的活動(dòng)同屬于公益類項(xiàng)目范疇，作為民間組織中最活躍的環(huán)保組織，為何不獲偏愛呢?
“這與環(huán)保部門對(duì)環(huán)保NGO參與工作的認(rèn)識(shí)不足有關(guān)?！鼻迦A大學(xué)創(chuàng)新與社會(huì)責(zé)任研究中心主任鄧國勝分析，在長(zhǎng)期的活動(dòng)開展過程中，財(cái)政部門和民政部門認(rèn)識(shí)到了養(yǎng)老等問題的重要性，并看到了社會(huì)組織在提供養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域的顯著成效。而大多數(shù)地方環(huán)保部門還沒有購買社會(huì)組織服務(wù)的意識(shí)，環(huán)保社會(huì)組織的作用也沒有那么立竿見影?！碍h(huán)保部門本來就是弱勢(shì)部門，財(cái)政能力不足，扶持和購買環(huán)保NGO的力度還是很有限的?！编噰鴦僬f。
為了能夠進(jìn)一步獲取政府購買資金，一些環(huán)保NGO擴(kuò)大服務(wù)范圍，跨界爭(zhēng)取項(xiàng)目。
2011年12月，上海社區(qū)公益網(wǎng)站發(fā)布了“普陀區(qū)曹楊新村街道安老服務(wù)項(xiàng)目中標(biāo)公告”。根據(jù)招標(biāo)公告，安老項(xiàng)目的主要工作內(nèi)容是為老年人提供健康系列講座、防癌抗癌知識(shí)普及、家庭有機(jī)蔬菜種植項(xiàng)目、家庭垃圾變廢為寶手工坊、社區(qū)健康綠色廚房等活動(dòng)。
奇怪的是，這個(gè)本屬于民政領(lǐng)域的服務(wù)內(nèi)容，其中標(biāo)者竟然是一家環(huán)保類非政府組織——上海綠洲生態(tài)保護(hù)交流中心。它是上海第一家經(jīng)市民政局批準(zhǔn)并正式注冊(cè)的民間環(huán)保組織。
存在同樣情況的還有北京地球村環(huán)境教育中心在密云縣北莊鎮(zhèn)開展的生態(tài)管護(hù)項(xiàng)目，根據(jù)“合同外包”協(xié)議規(guī)定，北莊鎮(zhèn)向地球村購買專業(yè)服務(wù)進(jìn)行生態(tài)建設(shè)。作為任務(wù)，地球村將協(xié)助北莊鎮(zhèn)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)與維護(hù)，進(jìn)行清水河管護(hù)、鎮(zhèn)域內(nèi)的環(huán)境管理、垃圾分類和無害化處理、公路養(yǎng)護(hù)、生態(tài)管護(hù)員管理等工作。
對(duì)于這種變通的做法，有NGO人士提出了自己的擔(dān)憂。阿拉善基金會(huì)資助部資深項(xiàng)目官員郭霞曾公開表示，“(誰能分清)到底有多大的成分是基于真實(shí)的社會(huì)需求，而有多大的程度是為了購買而購買呢?”郭霞認(rèn)為，沒有基于真實(shí)社會(huì)公共需求的民間組織發(fā)展和政府購買，背后的需求和動(dòng)力不是來源于公眾對(duì)公共服務(wù)的真正需要，而是來源于政績(jī)和官員的需要。
鄧國勝則認(rèn)為，主要原因在于，目前政府購買服務(wù)機(jī)制的不規(guī)范，使得環(huán)保NGO與政府之間存在“打擦邊球”的現(xiàn)象?！绊?xiàng)目資金必須?？顚Ｓ?，并不能因?yàn)槭亲龊檬?，而去挪用資金?！钡牵脖硎?，政府部門向社會(huì)公共組織傾斜的趨勢(shì)，對(duì)雙方都是利好的，下一步就是要進(jìn)一步完善相關(guān)機(jī)制。
公共服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大，購買資金增加
環(huán)保NGO為何不熱心參與?
自然之友是國內(nèi)知名民間環(huán)保組織，在垃圾前端減量、低碳家庭和社區(qū)議題上有實(shí)踐能力，在基層推廣和環(huán)境教育活動(dòng)中有完備的社區(qū)工作方式。以往在進(jìn)行社區(qū)推廣活動(dòng)時(shí)，他們或多或少地會(huì)遇到各種各樣的困難，而這一次由政府購買的社區(qū)垃圾減量項(xiàng)目，在推廣實(shí)施過程中，很快就得到了小區(qū)物業(yè)和居民的認(rèn)可。
“政府部門的加入，給項(xiàng)目的開展帶來了推動(dòng)力和公信力，使得垃圾減量工作取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。可以說，通過這個(gè)項(xiàng)目，民間組織和政府取得了雙贏。”黃毅綸說。
面對(duì)政府逐步擴(kuò)大公共服務(wù)領(lǐng)域，[page_break]
逐步增加購買資金，很多民間環(huán)保組織并沒有表現(xiàn)出太多積極性，記者追蹤訪問了兩家承接過政府購買項(xiàng)目的民間組織，他們均表示，這塊蛋糕并不那么好吃。
雖然政府購買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目盤子很大，但真正分到某個(gè)組織的錢可能很少。北京市朝陽區(qū)社會(huì)工作委員會(huì)工作人員劉定坤向記者介紹，在資金分配上，各領(lǐng)域沒有固定的比例，需要評(píng)審機(jī)構(gòu)和專家經(jīng)過層層審核后，根據(jù)資金總額和項(xiàng)目數(shù)量等情況，綜合考慮確定。
以江蘇省無錫市民間環(huán)保組織獲得的5個(gè)環(huán)保志愿項(xiàng)目為例，他們必須在一個(gè)月內(nèi)細(xì)化活動(dòng)內(nèi)容，具體到每個(gè)月，甚至是每周、每天。無錫市環(huán)保局先期劃撥3000元作為啟動(dòng)資金，一年后對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，驗(yàn)收合格后再劃撥2000元。
“這些錢對(duì)于維持民間組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的作用微乎其微?！比蚓G色資助基金會(huì)中國協(xié)調(diào)人吳昊亮表示，“政府采購對(duì)于民間組織來說，絕對(duì)不能是主要的資金來源。”
標(biāo)準(zhǔn)高且不統(tǒng)一，成為另一個(gè)民間環(huán)保組織獲取政府購買資金的障礙。
北京市朝陽區(qū)對(duì)征集的項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)評(píng)審，根據(jù)評(píng)審結(jié)果確定最終購買的服務(wù)項(xiàng)目。評(píng)審主要圍繞社區(qū)需求、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和執(zhí)行團(tuán)隊(duì)3個(gè)方面，在社區(qū)需求方面主要考慮社區(qū)需求的廣泛性、迫切性和受益人群的精準(zhǔn)性;在項(xiàng)目設(shè)計(jì)方面主要考慮項(xiàng)目創(chuàng)新性、可操作性、可持續(xù)性和可復(fù)制性;在執(zhí)行團(tuán)隊(duì)方面主要考慮團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性、相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)和資源整合的能力。但是，劉定坤也坦言，社會(huì)組織能同時(shí)達(dá)到以上3個(gè)要求的確實(shí)很少。
在民間環(huán)保組織看來，目前政府購買的機(jī)制還有很多地方不完善。政府購買項(xiàng)目的負(fù)責(zé)部門人數(shù)少，一個(gè)辦公室只有幾個(gè)人，但是卻同時(shí)管理著幾十個(gè)項(xiàng)目，在考核項(xiàng)目實(shí)施效果時(shí)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象。
“真正想做事的NGO拿不到錢，不想做事的NGO也拿不到錢?！北本┑厍虼瀛h(huán)境教育中心工作人員云霄飛說。因此，很多NGO的人對(duì)項(xiàng)目并不上心，申請(qǐng)就申請(qǐng)了，也進(jìn)行相關(guān)文件的提交，但沒人真正繼續(xù)跟蹤。
此外，財(cái)務(wù)審核制度也讓習(xí)慣接受社會(huì)捐助的民間組織一時(shí)難以適應(yīng)。“行政手續(xù)較為繁瑣，財(cái)務(wù)明細(xì)需要每月提交，并且要求每一筆花費(fèi)進(jìn)行拍照。這種方式雖然謹(jǐn)慎，但是對(duì)民間組織來說，缺乏適當(dāng)?shù)膹椥??！秉S毅綸是自然之友邀請(qǐng)的從我國臺(tái)灣地區(qū)來的非政府組織工作者，她對(duì)政府購買公共服務(wù)的管理方法提出了自己的看法。
山水自然保護(hù)中心負(fù)責(zé)人呂植則在公共場(chǎng)合不止一次地“炮轟”過政府購買公共服務(wù)的財(cái)務(wù)制度?！艾F(xiàn)在最大的問題是在財(cái)務(wù)制度上不接軌，政府購買服務(wù)付款需要民間組織提供發(fā)票，而民間充其量能夠給政府提供一個(gè)贈(zèng)款發(fā)票，政府不能說，‘我是購買服務(wù)的，怎么變成贈(zèng)款了?’”在呂植看來，政府針對(duì)民間組織的具體條款需要改變，才能讓政府購買公共服務(wù)變成現(xiàn)實(shí)。
政府拋出橄欖枝，NGO調(diào)整定位抓機(jī)遇
合作之路該如何走?
通過政府購買社會(huì)服務(wù)，解決資金難題，是很多國外NGO的生存手段之一，而自然大學(xué)發(fā)起人馮永峰卻一直持消極態(tài)度，“雖然政府的使命與環(huán)保組織的使命頗為相同，都是服務(wù)社會(huì)，保護(hù)自然，但二者所處的地位是不一樣的，環(huán)保組織可以把產(chǎn)品和服務(wù)‘賣給’社會(huì)，但在很多時(shí)候，政府無法購買環(huán)保組織的服務(wù)?！盵page_break]
在民間環(huán)保組織中，持同樣或相似觀點(diǎn)的人并不止一個(gè)，原因與民間組織自身定位有關(guān)。作為環(huán)境公共利益代言者，環(huán)保NGO接受政府資金，與自身定位以及在某些環(huán)境問題上表明立場(chǎng)的獨(dú)立性之間，存在一定的矛盾和沖突，這決定了民間組織必須要保持相對(duì)獨(dú)立?！癗GO現(xiàn)在跟政府去合作的話，風(fēng)險(xiǎn)還是很大的?！币晃籒GO負(fù)責(zé)人私下向記者透露。
同樣，政府部門也存在類似的想法。因?yàn)槊磺逡恍┟耖g組織海外援助的背景，一些政府部門不敢輕易將項(xiàng)目交給民間組織，而對(duì)于那些由街道或居委會(huì)牽頭辦的社會(huì)組織，則與生俱來地有信任感和親近感，雙方溝通也較為順暢。于是，一些與環(huán)保擦邊的項(xiàng)目，最后獲取的都是此類社會(huì)組織。
在不了解對(duì)方的情況下，猜忌和抱怨在所難免。一方面，NGO抱怨獲取信息渠道少，政府沒有將相關(guān)信息傳達(dá)到NGO中;另一方面，政府也表示不滿，說與NGO的溝通協(xié)調(diào)相對(duì)困難，項(xiàng)目落實(shí)不及時(shí)。
獲取信息渠道少、資質(zhì)不夠、程序復(fù)雜、資金有限……盡管民間環(huán)保組織都會(huì)痛陳目前申請(qǐng)政府購買服務(wù)機(jī)制存在的種種弊端，但面對(duì)記者對(duì)“是否還會(huì)申請(qǐng)政府購買服務(wù)項(xiàng)目”的提問時(shí)，他們都給出了肯定的回答。同時(shí)，一些政府部門也表示，購買社會(huì)組織公共服務(wù)的大門始終向民間組織敞開著。
“民間組織與政府建立合作的意義，不在于獲得政府資金這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的層面，而是通過政府購買，與政府保持良好的合作關(guān)系?！痹葡鲲w說。一部分NGO希望通過政府購買拉近與政府的關(guān)系。
“不只是期待資金的資助，我們期待更廣泛的合作形式。”黃毅綸說出了一些NGO的愿望。
