當(dāng)食品安全的話題在社會上已經(jīng)風(fēng)聲鶴唳的時候，所有人都期待食品安全的監(jiān)管能夠出現(xiàn)重大突破。

　　在公眾的期待與矚目中，國家食品藥品監(jiān)督管理總局成立。隨著5月15日晚間，中央機構(gòu)編制委員會辦公室公布了這個監(jiān)管部門的三定方案后，這個與食品安全密切相關(guān)的部門的職能浮出水面。

　　總局還是"協(xié)調(diào)"監(jiān)管食品安全

　　在三定方案中，國家食品藥品監(jiān)督管理總局共設(shè)17個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，總局機關(guān)行政編制345名。相比過去，機構(gòu)和人員數(shù)量都有了不小的增加。

　　在17個內(nèi)設(shè)機構(gòu)中，有關(guān)食品監(jiān)管的司局共3個，分別是食品安全監(jiān)管一司、二司、三司。有關(guān)藥品監(jiān)管的共兩個司，有關(guān)醫(yī)療器械監(jiān)管的兩個司。在國家食品藥品監(jiān)督管理總局的三大監(jiān)管職能上，食品監(jiān)管似乎占據(jù)了最大的分量。

　　這一點恐怕是大多數(shù)人都希望看到的。全社會對食品安全的容忍度越來越小，對生活質(zhì)量的要求越來越高，大家希望能有更多、更有效的力量來規(guī)范食品市場。

　　不過，在機構(gòu)職責(zé)上，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的3個食品安全監(jiān)管司分工卻讓人有些感覺不是那么清晰。

　　比如食品安全監(jiān)管一司，其職責(zé)是"掌握分析生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全形勢、存在問題并提出完善制度機制和改進工作的建議，督促下級行政機關(guān)嚴(yán)格依法實施行政許可、履行監(jiān)督管理責(zé)任，及時發(fā)現(xiàn)、糾正違法和不當(dāng)行為。"

　　再看食品安全監(jiān)管二司，其職責(zé)與一司相比，只有4個字的不同，就是將"生產(chǎn)環(huán)節(jié)"替換為"流通消費環(huán)節(jié)".

　　食品安全監(jiān)管三司職責(zé)的表述是"承擔(dān)食品安全統(tǒng)計工作，分析預(yù)測食品安全總體狀況，組織開展食品安全風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險交流。參與制定食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃，并根據(jù)該計劃開展食品安全風(fēng)險監(jiān)測。"

　　國家行政學(xué)院法學(xué)教研部副主任、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長楊小軍在看到這些對食品安全監(jiān)管的職責(zé)界定時認(rèn)為，"掌握分析、提出建議、分析預(yù)測、組織開展風(fēng)險預(yù)警，這些說法意味著，食品安全監(jiān)管的職能還不夠強硬。"

　　在楊小軍看來，在食品安全監(jiān)管上，國家食品藥品監(jiān)督管理總局依然只是起著協(xié)調(diào)作用，而在國家食品藥品監(jiān)督管理局階段，其食品安全監(jiān)管的職責(zé)就是協(xié)調(diào)。

　　"大家都希望看到真正的監(jiān)管職責(zé)，過去的協(xié)調(diào)職能并沒有能夠解決食品安全事件頻發(fā)的問題。"楊小軍說。

　　1998年，國家藥品監(jiān)督管理局成立，只負(fù)責(zé)藥品、醫(yī)療器械的監(jiān)管。2003年，為了解決食品安全監(jiān)管在多個部門之間扯皮的問題，國務(wù)院將"食品"兩個字加入國家藥監(jiān)局，變成國家食品藥品監(jiān)督管理局。這個監(jiān)管局被賦予協(xié)調(diào)與食品相關(guān)的各部門共同處理食品安全事件的職責(zé)。

　　10年來，蘇丹紅、孔雀石綠、三聚氰胺、瘦肉精、皮革奶、地溝油、重金屬超標(biāo)大米等食品安全問題在多個部門監(jiān)管、一個監(jiān)管局協(xié)調(diào)的大環(huán)境下層出不窮。公眾希望能有一個部門能真正擔(dān)負(fù)起食品安全監(jiān)管的重?fù)?dān)。

　　不僅如此，讓楊小軍覺得不能理解的是，在這個總局的三定方案中，提出"建立讓生產(chǎn)經(jīng)營者成為食品藥品安全第一責(zé)任人的有效機制。"

　　楊小軍說，在消費者與生產(chǎn)經(jīng)營者的關(guān)系中，生產(chǎn)經(jīng)營者成為第一責(zé)任人的說法是沒有問題的，但在監(jiān)管者與生產(chǎn)經(jīng)營者的關(guān)系中這樣說，恐怕就要再思考了。這次機構(gòu)改革是強化了行政監(jiān)管，也是公眾期望的，怎么能說讓生產(chǎn)經(jīng)營者成為第一責(zé)任人呢?監(jiān)管部門與第一責(zé)任人是什么關(guān)系?

　　實際上，在監(jiān)管的體系中，企業(yè)與監(jiān)管部門的博弈曠日持久。原國家食品藥品監(jiān)督管理局的多位領(lǐng)導(dǎo)都曾談到過這一點，當(dāng)監(jiān)管部門去查處違法違規(guī)企業(yè)的時候，往往會遇到來自企業(yè)所在地方政府的阻力。不僅地方政府會設(shè)置這種阻力，有些時候，這些企業(yè)甚至?xí)笾诟呒墑e的政府部門，從而逃脫監(jiān)管部門的處理。

　　也許是出于這樣的原因，監(jiān)管部門更希望讓企業(yè)自律，以減輕監(jiān)管的難度。在楊小軍看來，在這個總局的三定方案中，本應(yīng)該明確的是總局作為食品藥品的監(jiān)管機構(gòu)，自身到底應(yīng)該承擔(dān)怎樣具體的職責(zé)，該如何監(jiān)管，而不是去講被監(jiān)管的企業(yè)要如何。

　　過去多段監(jiān)管真的轉(zhuǎn)換成兩段管理了嗎

　　在國家食品藥品監(jiān)督管理總局的三定方案中，列出了總局與農(nóng)業(yè)部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、商務(wù)部、公安部的職責(zé)分工。這6個部門無一例外都有著與食品安全監(jiān)管相關(guān)的職責(zé)。

　　在機構(gòu)改革之前，食品安全監(jiān)管就是多頭、分段監(jiān)管。從田間到餐桌，要經(jīng)歷若干部門的監(jiān)督與管理。公眾對此有一個形象的批評，認(rèn)為是七八個大蓋帽管不好一桌飯。

　　從前，往往當(dāng)某個食品出現(xiàn)問題時，相關(guān)的監(jiān)管部門就開始互相推諉。三鹿奶粉添加三聚氰胺事件，正是在這樣的監(jiān)管體制下發(fā)生的，而最終的責(zé)任回溯則是政府怨企業(yè)，企業(yè)怨農(nóng)民，農(nóng)民怨不法收購商。

　　今年全國兩會期間，原國家食品藥品監(jiān)督管理局局長邵明立就表示，在食品監(jiān)管體系上，各部門之間的推諉是絕對的，而且邊界還有交叉。

　　多年來，對食品安全監(jiān)管的模式，學(xué)界一直存在爭議。有的認(rèn)為分段管理利大于弊，但更多的學(xué)者傾向于減少監(jiān)管環(huán)節(jié)。一些國家的監(jiān)管模式可以借鑒。在美國，食品安全監(jiān)管由FDA從頭管到尾，這個機構(gòu)擁有武器，可以強制執(zhí)法，還有24小時的拘留權(quán)。

　　不過在中國，一個部門全程監(jiān)管難度太大。今年兩會期間，有關(guān)食品監(jiān)管的機構(gòu)改革一錘定音。按照當(dāng)時的說法，食品安全監(jiān)管簡化為兩段管理，也就是由農(nóng)業(yè)部和國家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)監(jiān)管。

　　然而最終的三定方案中，依然看到了6個相關(guān)部門的身影。比如，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負(fù)責(zé)食品標(biāo)準(zhǔn)的制定，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負(fù)責(zé)食品包裝材料、容器、食品生產(chǎn)經(jīng)營工具等食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的監(jiān)督管理，商務(wù)部負(fù)責(zé)擬訂促進餐飲服務(wù)和酒類流通發(fā)展規(guī)劃和政策。

　　5月16日，在國家食品藥品監(jiān)督管理總局組建后的第一次新聞發(fā)布會上，該局綜合司負(fù)責(zé)人孫梅君就表示，這次改革相對過去分段監(jiān)管、分頭監(jiān)管造成的體制弊端有了很大的改進，但是任何一種事物都不是孤立的，目前仍然有若干個部門負(fù)責(zé)與食品安全相關(guān)的工作。

　　一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士告訴記者，這次改革的最大變化是把原來的國家食品藥品監(jiān)督管理局和國務(wù)院食品安全辦公室合并，但對食品的界定尚無新說法，對分段管理的改革，依然是多個部門參與。

　　"比如食品標(biāo)準(zhǔn)的制定在國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，那如果遇到?jīng)]有標(biāo)準(zhǔn)的食品出現(xiàn)問題，國家食品藥品監(jiān)督管理總局怎么辦呢?是不是可以說因為沒有標(biāo)準(zhǔn)，所以無法監(jiān)管?"上述業(yè)內(nèi)人士說。

　　或許真正意義上的兩段管理并沒有到來。

　　"這些年出現(xiàn)的種種食品安全問題，大家都知道體制上的問題就是分段管理，改革應(yīng)該回應(yīng)這個問題，但這個方案讓大家看到的依然是多個部門參與的分段管理。"楊小軍說，比如讓全社會都頭疼的食品添加劑，到底是誰管，從三定方案中完全看不到答案。

　　在這次改革之前的若干次學(xué)者研討中，就曾提出過產(chǎn)品監(jiān)管的模式。楊小軍就是這種模式的支持者。他覺得，完全的產(chǎn)品監(jiān)管不太可能，但可以在重要的產(chǎn)品上進行一管到底。將產(chǎn)品監(jiān)管與分段管理有效結(jié)合起來。

　　三大職能如何平衡

　　為什么眾所期待的食品安全監(jiān)管改革會出現(xiàn)這樣的局面?

　　在楊小軍看來，或許是部門之間的平衡導(dǎo)致了這樣的結(jié)果。

　　在如今的國家食品藥品監(jiān)督管理總局，食品、藥品、醫(yī)療器械是其三大職能。這三個職能如何平衡同樣面臨考驗。

　　"現(xiàn)在是強化了食品監(jiān)管，原有的藥品、醫(yī)療器械監(jiān)管能否發(fā)揮得更好，還需要實踐的檢驗。"楊小軍說。

　　在這個三定方案中，楊小軍已經(jīng)發(fā)現(xiàn)矛盾之處。方案中稱，"將藥品生產(chǎn)行政許可與藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證兩項行政許可逐步整合為一項行政許可",但又說"將藥品、醫(yī)療器械質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證職責(zé)下放省級食品藥品監(jiān)督管理部門".

　　"既然是把藥品的生產(chǎn)行政許可與質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證合二為一，那怎么又能單單將藥品的質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證下放?"楊小軍說。