呼吁立法重時(shí)效更重實(shí)效
● 監(jiān)管部門越改越多,交叉管理協(xié)而不調(diào);
● 兩部大法同時(shí)監(jiān)管食品安全,標(biāo)準(zhǔn)混亂;
● 數(shù)量占八成的食品小微企業(yè)仍在立法監(jiān)管之外
一部《食品安全法》,源頭交給了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》,大頭80%的小微企業(yè)扔給了地方,再加上九龍治水這樣一個(gè)交叉重復(fù)的管理體制,這三大缺陷是當(dāng)下中國食品安全沒有得到有效治理的法制根源和制度根源。
—— 北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院 高級研究員劉兆彬
2013年5月,《食品安全法》修訂工作列入了國務(wù)院一類立法計(jì)劃;2013年9月,修訂稿由國家食藥監(jiān)總局提交國務(wù)院;2014年6月和12月,全國人大常委會進(jìn)行了兩次審議,并在全國人大官網(wǎng)公布,向全社會公開征求意見。
2015年2月9日,在北京香山飯店,中國技術(shù)監(jiān)督情報(bào)協(xié)會、中國法學(xué)會食品安全研究中心、北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法協(xié)會聯(lián)合舉辦《食品安全法》研討會,邀請各界專家對提交全國人大常委會的《食品安全法》第二次審議稿展開討論,為修法建言獻(xiàn)策。
從“九龍”到“十三龍”,理順管理體制是關(guān)鍵
“社會一直詬病‘九龍治水’問題。研讀二審稿,發(fā)現(xiàn)新增了糧食局、商務(wù)部等部門,《食品安全法》涉及的部門多達(dá)13家。會不會從原來的‘九龍治水’變成‘十三龍治水’,讓百姓覺得部門越改越多,問題卻沒解決?”北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院高級研究員劉兆彬建議進(jìn)一步明確職能關(guān)系的定位。
劉兆彬以現(xiàn)行法律所設(shè)置的食品安全檢驗(yàn)制度為例,風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估、抽樣檢驗(yàn)三套檢驗(yàn)制度分屬不同部門,同一企業(yè)的同一種食品可能要面對三家行政部門,做三次抽樣檢驗(yàn),甚至有可能出現(xiàn)由同一家實(shí)驗(yàn)室、同一臺機(jī)器出三回報(bào)告的情形。
“法律規(guī)定所有抽查的費(fèi)用由財(cái)政支付,這樣納稅人要掏三筆錢,重復(fù)和交叉造成大量的浪費(fèi),加大了企業(yè)和財(cái)政的負(fù)擔(dān),最可怕的是這三種抽查檢驗(yàn)的結(jié)果不公開透明、不能共享,造成了巨大的監(jiān)管漏洞?!眲⒄妆蚪ㄗh應(yīng)進(jìn)一步擠壓、壓縮部門交叉的空間,切實(shí)從體制上進(jìn)一步減少交叉、重復(fù),讓體制高效運(yùn)轉(zhuǎn)。
“立法的背后是建立制度,修條文的背后是修改制度。本次修法立意高,力度大,但最擔(dān)心的是制度建設(shè)跟不上。能否在食品安全問題上構(gòu)建相對集中理順的管理體制,由一個(gè)部門牽頭,在此基礎(chǔ)上形成總協(xié)調(diào),而不是平起平坐,協(xié)而不調(diào),缺少決策權(quán),體制不集中,不到位?能否建立相對清晰、權(quán)力集中、方便運(yùn)行的體系,形成統(tǒng)一的體系。統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一的程序,統(tǒng)一的懲處?” 清華大學(xué)法學(xué)院教授王晨光認(rèn)為修法的首要目標(biāo)是完善制度。
“從制度上確立機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)機(jī)制,這部法律沒有講?!蓖醭抗庹J(rèn)為,如果法律上不給根據(jù),各部門就很難建立相互之間的銜接、信息溝通機(jī)制,就很難把各種民事、行政、刑事責(zé)任打通,社會共治就是一句空話。
“我們過去叫搞一部法是‘司司點(diǎn)火、處處冒煙’,一個(gè)司設(shè)一章,一個(gè)處寫一條。整個(gè)立法的思路是圍繞著食品,還是圍繞著政府職能定?如果盯著部門,而不盯著食品,我們就忘了食品安全法到底是干什么的?!眳⑴c過多部法律制定的中國醫(yī)藥(16.48, -0.06, -0.36%)創(chuàng)新促進(jìn)會執(zhí)行會長宋瑞霖直擊要害,“不是說把哪一個(gè)部門職能弄高了就可以,而是從法律關(guān)系上界定清楚。巴西主管食品安全部門是農(nóng)業(yè)部,只要能夠把制度和機(jī)制定好,哪怕讓財(cái)政部管食品安全都可以?!?/P>
《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《食品安全法》可否合并?
“旗幟鮮明地提出應(yīng)當(dāng)廢止現(xiàn)有的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》,把它與《食品安全法》合并成一個(gè)法!”劉兆彬激動地呼吁。
由于當(dāng)年蘇丹紅事件等大多發(fā)生在農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域,國家先頒布了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》,而《食品安全法》頒布之后,《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》既沒有改,也沒有合并。
“一個(gè)國家用兩部法來管一個(gè)食品,是立法資源的浪費(fèi),更大的問題在于在內(nèi)容上不能很好地銜接。”劉兆彬分析,因?yàn)獒槍Φ氖寝r(nóng)產(chǎn)品,《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在產(chǎn)品質(zhì)量方面主要是對產(chǎn)地、環(huán)境、化肥農(nóng)藥、產(chǎn)品包裝等外部環(huán)境的要求,而恰恰對食品本身的營養(yǎng)性、安全性、物理化學(xué)指標(biāo)的監(jiān)管,基本上一字未提。
“從國際社會看,美國、日本、歐盟的《食品安全法》,基本做到了從田頭到餐桌的全鏈條管理,而我們的鏈條是斷裂的,《食品安全法》只是從食品加工開始,到流通和餐飲?!眲⒄妆蚪ㄗh,能不能趁著這次修改《食品安全法》的時(shí)機(jī)把兩法合一?在制度設(shè)計(jì)上更聚焦、更集中在食品上?
“一個(gè)國家用兩部法來管一個(gè)食品,概念、標(biāo)準(zhǔn)也是混亂的?!眲⒄妆蛘J(rèn)為,農(nóng)產(chǎn)品包括農(nóng)林牧副漁,是指大農(nóng)業(yè),但在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》里實(shí)際上說的是小農(nóng)業(yè)——食用農(nóng)產(chǎn)品。這個(gè)概念又跟《食品安全法》的產(chǎn)品交叉的。如果食品包含了食用農(nóng)產(chǎn)品,那就沒有必要再搞食用農(nóng)產(chǎn)品。
“中國奶業(yè)整體失信于百姓,問題出在原奶,出在沒有對源頭規(guī)范化管理?!掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》未必廢止,但起碼與食品相關(guān)的部分必須寫進(jìn)《食品安全法》,二者內(nèi)在、有機(jī)、完整地對接在一起。如果不改變現(xiàn)狀,只把兩個(gè)法拼接起來,不單是有空當(dāng)?shù)膯栴},而是可怕的空白?!?宋瑞霖坦言。
占比80%的小企業(yè)仍處于法律真空
“我國《食品安全法》有個(gè)最大的缺陷,就是直到今天也不太管占食品企業(yè)總數(shù)80%的小企業(yè)?!眲⒄妆蚍Q這是當(dāng)年立法最大的痛,也是當(dāng)今最大的隱憂。
“為什么叫不太管?”劉兆彬解釋,按照《食品安全法》第35條規(guī)定,我們把食品加工的小微企業(yè)具體管理辦法交由省級人大常委會來制定。
食品工業(yè)占GDP總量的17.6%左右,是典型的支柱產(chǎn)業(yè),但這個(gè)行業(yè)小微企業(yè)多,有35萬家左右,占食品企業(yè)總數(shù)的80%,產(chǎn)值約占食品工業(yè)的20%。一部食品大法把80%的企業(yè)交給省級人大和政府來管后果是什么?
“我們做了認(rèn)真的調(diào)查,《食品安全法》實(shí)施以來全國30余省份由省級人大立法的不超過8家,加上搞規(guī)章的省份不超過15個(gè)。也就是說,到今天為止,我國占80%的小企業(yè)的食品生產(chǎn)處在法律真空狀態(tài)。把小企業(yè)扔給省級人大去立法,五六年過去了也無人問責(zé),說得尖銳一點(diǎn),這是一個(gè)國家良心、立法者良知的問題,應(yīng)當(dāng)正視。” 劉兆彬?qū)Υ吮磉_(dá)了深深的憂慮。
“美國的法律對50萬元以下的小食品企業(yè)、小農(nóng)場主實(shí)施豁免,即不搞GMP和HACCP認(rèn)證,準(zhǔn)入門檻是放松的,在硬件和管理體系方面沒有那么高的要求,但規(guī)定了食品安全的最低標(biāo)準(zhǔn)?!?對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)產(chǎn)品質(zhì)量與安全法制研究中心主任李俊認(rèn)為,國外分類管理的經(jīng)驗(yàn)值得我們參照。
“把小微企業(yè)納入《食品安全法》調(diào)整范圍,寫細(xì),寫實(shí),我們有能力解決這個(gè)問題?!?宋瑞霖認(rèn)為。
《食品安全法》不宜急于出臺
在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)上,也有專家對此次修訂稿持不同意見。
中國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法學(xué)研究會會長河山說:“第138條的第二款規(guī)定,生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品,或經(jīng)營明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品,消費(fèi)者除要求賠償損失外,還可以向生產(chǎn)者或經(jīng)營者要求支付價(jià)款十倍或損失三倍的賠償金;增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的,為一千元?!髦沁@次修訂加上的,我認(rèn)為,這是對知假、售假、造假食品經(jīng)營者的保護(hù)的條款!”
“賣假食品,必須‘明知’才承擔(dān)懲罰性賠償?shù)呢?zé)任,‘明知’舉證難,賣假食品承認(rèn)自己是‘明知’嗎?這都是常識性問題。這就從客觀上為造假者和售假者開脫,也與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法相沖突?!?河山說。
第113條第二款規(guī)定,“明知從事前款規(guī)定的違法行為,仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營場所或其他條件的,由縣以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令停止違法行為,沒收違法所得,并處五萬元以上十萬元以下罰款,使消費(fèi)者合法權(quán)益受到損害的,應(yīng)當(dāng)與食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任?!焙由秸J(rèn)為,這個(gè)“明知”同樣舉證難,同樣和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的規(guī)定相悖。
此外,還有第 114條第二款 ,也增加了“明知”二字。
“我看過一個(gè)數(shù)據(jù),2004年—2013年媒體曝光的3426個(gè)食品安全事件92%是人為的,《食品安全法》都到二審了,如果類似這樣的條款被通過,后患無窮!”河山希望國家慎之又慎。
“修改《食品安全法》,核心要從整體來思考我們的食品安全治理體系是不是有重大的缺失,其基本理念和制度構(gòu)架、制度是不是有大的問題。” 李俊呼吁國家做好頂層設(shè)計(jì),“謀定而動”。
“一部《食品安全法》,源頭交給了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》,大頭80%的小微企業(yè)扔給了地方,再加上九龍治水這樣一個(gè)交叉重復(fù)的體制,這三大缺陷是當(dāng)下中國食品安全沒有得到有效治理的法制根源和制度根源,這是硬傷。這三大問題不解決,我們的頂層設(shè)計(jì)是有缺陷的?!?劉兆彬建議《食品安全法》不宜急于出臺。
“美國FDA(美國食品藥品監(jiān)督管理局)制定一個(gè)食品安全規(guī)章要開500次會,非常的細(xì),很多做法值得我們學(xué)習(xí)。我國食品安全問題太復(fù)雜,要理清楚是很費(fèi)工夫的事。如果為了早出臺而定指標(biāo)、趕時(shí)間,既不符合實(shí)際,也不會完善?!?宋瑞霖建議設(shè)一個(gè)冷靜期,很好地沉淀。