地方怎么說?
一位基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員告訴記者，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作能放到五中全會公報中，體現(xiàn)了中央對環(huán)境監(jiān)察工作的高度關心和重視，基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員很受鼓舞，對做好環(huán)境監(jiān)察工作充滿信心。
江蘇省環(huán)保廳蘇中督查中心主任戴明忠表示，屬地化管理的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法模式存在諸多缺點，比如在現(xiàn)實監(jiān)管執(zhí)法過程中容易受到干擾，缺乏獨立性等，執(zhí)法不嚴、違法不究的情況大量存在。省以下監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，為獨立、公正地開展環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，實行最嚴格的環(huán)保制度，提供了制度保障。
“去掉監(jiān)測監(jiān)察，環(huán)保局只剩下8個編制了，下一步工作怎么開展?”華東某縣級環(huán)保機構(gòu)負責人疑惑道，為什么不是行政機構(gòu)垂直呢?
監(jiān)測相對獨立，垂直管理相對成熟，而環(huán)境執(zhí)法是一項綜合性工作，環(huán)境執(zhí)法權(quán)分散于各相關兄弟部門，例如在實施新環(huán)保法中，查封扣押等行政強制措施實施的保障、行政拘留等行政處罰的執(zhí)行、環(huán)境違法犯罪的查處和行政處罰的強制執(zhí)行，都離不開本地司法機關的協(xié)助，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法需要各級各部門共同參與才能完成。在垂直管理的同時，橫向聯(lián)合執(zhí)法如何實現(xiàn)，需要思考。有基層環(huán)保人員建議。
這次垂直管理是指事權(quán)上的垂直，還是說“隊伍”都統(tǒng)一管理了，不少人在討論這樣的問題。
有基層環(huán)保人員認為，垂直管理是好事啊，特別對企業(yè)來說，以前有些地方可能存在重復執(zhí)法、多頭執(zhí)法，垂直管理既能減輕企業(yè)負擔，還能更有效地統(tǒng)籌調(diào)配人財物等方面資源，提高隊伍專業(yè)性和執(zhí)行力。不過，對環(huán)保機構(gòu)來說，本來地方環(huán)境監(jiān)管力量就很薄弱，一下子沒有了眼睛(監(jiān)測)，又少了腿(監(jiān)察執(zhí)法)，新環(huán)保法要求縣級以上環(huán)保部門對本行政區(qū)域環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)管管理，下一步該怎么管?需要進一步理順。
此外，省以下監(jiān)察執(zhí)法垂直的話，是不是首先要剝離其承擔的其他職責給機關?因為到了區(qū)縣一級，監(jiān)察人員還承擔了應急、信訪投訴受理等工作。
江蘇省常州市濱江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)環(huán)安局局長孫國棟認為，省以下監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到了新的階段，為積極應對和滿足當前我國公眾普遍對優(yōu)良生態(tài)環(huán)境迫切需求而開啟最嚴格環(huán)保監(jiān)管模式的主要保障，保障和改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量成了環(huán)保部門存在的核心價值，可以更好地體現(xiàn)和確立政府著力改善環(huán)境的公信力，相對增強環(huán)保工作的保障能力，也有利于專業(yè)人員的集聚，使環(huán)保監(jiān)管隊伍更具專業(yè)化和職業(yè)化素養(yǎng)。
不過，實現(xiàn)省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，在法律體制和行政管理體制上仍然需要進一步完善：一是環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)在法律地位上是受縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門委托;二是《關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》明確“縣級以上地方政府對本行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作負領導責任”，垂直以后當?shù)卣诃h(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作所應承擔的責任需要進一步理順。一位基層監(jiān)察執(zhí)法人員認為。
專家怎么看?
“這是中央強化環(huán)境執(zhí)法，打破地方保護主義的一個信號。”國家行政學院法學部教授、博士生導師楊偉東在接受本報記者采訪時表示，中央的這一安排既是順應十八大以來整體改革的思路，也是實現(xiàn)“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展目標的必然要求。
黨的十八大首次提出全面建成小康社會，五中全會公報提出了全面建成小康社會新的目標要求，“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”位列其中。
環(huán)境保護部部長陳吉寧曾在不同場合多次強調(diào)，“生態(tài)環(huán)境已成為全面建成小康社會的短板和瓶頸制約。”日前召開的環(huán)境保護部傳達學習黨的十八屆五中全會部黨組擴大會上，陳吉寧部長再次強調(diào)，要深刻認識全面建成小康社會目標下完成生態(tài)環(huán)境保護任務的緊迫性和艱巨性。
改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，需要嚴格的法律制度，更依賴嚴格執(zhí)法。
然而，當前在地方政府經(jīng)濟增長沖動下，如不改革環(huán)境執(zhí)法體制機制，環(huán)境執(zhí)法難問題很難有所突破。例如有學者就提出，新環(huán)保法實施后，對地方政府的約束力究竟幾何，尚有待觀察。
還有兩個佐證是，按照國務院要求，當前各地都在清理阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”，雖沒有具體統(tǒng)計數(shù)字，但是就各地目前的公開報道看，仍較為可觀。有研究此問題的專家告訴記者，更有甚者，有些地方還在這邊清理那邊制定;另外，有地方環(huán)境資源審判庭的人士也向記者抱怨，除了執(zhí)法取證不過關外，地方保護也是他們面臨無案可審的重要原因。
一直以來，地方環(huán)保部門都是實行地方政府和上級環(huán)保部門的“雙重領導”。環(huán)保監(jiān)察隊伍從省到縣(市)分別為環(huán)境監(jiān)察總隊、環(huán)境監(jiān)察支隊和各區(qū)、縣(市)環(huán)境監(jiān)察大隊，這“三隊”之間存在著上級對下級的業(yè)務指導關系，但各自的人財物則歸屬所在的環(huán)保局機關。在現(xiàn)行的環(huán)保系統(tǒng)中，省環(huán)保廳對市環(huán)保局有業(yè)務指導關系，但市環(huán)保局的人財物則屬市政府管理。
“現(xiàn)在人財物都是由地方政府配給，環(huán)境監(jiān)察不過是地方政府的一把劍，需要的時候就拿出來砍砍，不需要的時候就收在倉庫里。”一位基層監(jiān)察執(zhí)法人員這么形象地比喻了一番。
中國社科院學部委員汪同三、國家信息中心預測部首席經(jīng)濟師王遠鴻近日做客人民網(wǎng)強國論壇時，也都對“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”予以了肯定。
王遠鴻表示：“中國實現(xiàn)真正綠色發(fā)展的路還很長，把垂直管理作為一個契機和起點，將會取得比較好的效果。”
汪同三提到：“垂直管理是一個很重要的措施，也是一個進步，希望通過這個措施的執(zhí)行，減輕先污染的程度，降低后治理的成本。”
還有學者提到十八大報告提出深化行政體制改革。近年以簡政放權(quán)為重點的行政審批制度改革和商事登記制度改革取得了不小成績，但是從一個階段的實踐看，現(xiàn)行執(zhí)法體制卻不能很好適應這種轉(zhuǎn)變，環(huán)境執(zhí)法領域也是如此。為此，十八屆三中全會要求“深化行政執(zhí)法體制改革”，還明確提出“獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”，這些都是此次改革的基礎。
實踐怎么樣?
去年的十八屆四中全會提出，探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理這一新要求。
而往上追溯，由于假貨盛行，食品安全問題突出，1998年11月24日，國務院辦公廳批轉(zhuǎn)了《國家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案》，由此開啟工商部門省以下垂直管理模式。
1999年以來，包括質(zhì)監(jiān)、國土、藥監(jiān)部門都實施省級以下垂直管理模式。這也說明環(huán)境問題已經(jīng)到了影響國計民生的地步，必須要引起高度重視，采取更強勢手段執(zhí)法。
時間轉(zhuǎn)眼到了2011年，隨著形勢的發(fā)展，特別是2009年《食品安全法》的頒布，工商、質(zhì)監(jiān)垂直管理已經(jīng)不能適應新形勢下食品安全監(jiān)管工作的需要，紛紛又改回了屬地管理模式。
據(jù)此，楊偉東說，雖然五中全會提出的是對環(huán)保機構(gòu)兩個部門實行省以下垂直管理，這與上面提到的工商等有所不同，但是相信中央的這一決定是經(jīng)過了一番考量，下一步肯定還會有具體方案，現(xiàn)在還不好猜測。不過，可以肯定的是，在遏制不住一些地方以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長的大背景下，只有上收權(quán)力，從省級層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)執(zhí)法力量，才能有效遏制地方保護主義。
為什么不是環(huán)保機構(gòu)垂直管理?有業(yè)內(nèi)資深人士解讀，與工商、質(zhì)檢等相對單一事項不同，環(huán)保工作已納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，需要環(huán)保部門參與地方政府宏觀決策。另外，環(huán)保部門作為政府組成部門，環(huán)保工作是政府工作的重要組成部分。
多年來，關于環(huán)保部門的垂直管理問題，相關部門和業(yè)內(nèi)專家一直在研究和探討。前些年環(huán)保部門關于垂直執(zhí)法的討論不少，前幾年相繼成立的環(huán)境保護部六大督查中心，也是進行垂直執(zhí)法的一個嘗試。
其實一些省市也一直在試圖解決這一問題。據(jù)了解，重慶市早在10年前就將其環(huán)境監(jiān)察總隊升格為副廳級;2012年底，陜西省則成立了我國第一家專門的環(huán)境保護執(zhí)法局，目的都是為了加強環(huán)境保護，嚴格環(huán)境執(zhí)法。
國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文饒有興致地向記者描述了他今年上半年給某直轄市設計的環(huán)境監(jiān)察垂直管理方案。
首先，在環(huán)保局或其他名稱的環(huán)境保護綜合監(jiān)管部門之下，借鑒陜西等地經(jīng)驗，升格機構(gòu)，成立副局級自然資源和環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)察總隊，總隊下設正處級內(nèi)部機構(gòu)，并由市政府制定專門的《環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察辦法》或《環(huán)境保護督察方案》，作為保證獨立執(zhí)法的法律依據(jù)。
如果有可能，使這個總隊成為具有雙重屬性的機構(gòu)，接受上級環(huán)保機構(gòu)領導。如果雙重領導體制得以建立，上面提到的法律可由上級環(huán)保機構(gòu)、監(jiān)察機構(gòu)、市政府聯(lián)合發(fā)布。區(qū)縣層面以此類推，建綜合執(zhí)法大隊，負責所有自然資源、生態(tài)保護和環(huán)境污染防治的綜合執(zhí)法，保障執(zhí)法獨立性。
其次，根據(jù)“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管和單位負責”的環(huán)境監(jiān)察要求，配備本市的資源和環(huán)境監(jiān)察專員，辦公室掛靠在環(huán)保局或其他名稱的環(huán)境保護綜合監(jiān)管部門，對上級環(huán)保機構(gòu)和本級監(jiān)察局負責。
當然了，再完美的頂層設計也有待實踐檢驗。“十三五”時期的環(huán)境保護工作無疑將是艱巨的，在改革的旗幟下，基層環(huán)境執(zhí)法雖充滿挑戰(zhàn)，也值得期待。
