環(huán)境監(jiān)測(cè)是政府應(yīng)具備的一項(xiàng)基本公共服務(wù)能力，充足的經(jīng)費(fèi)保障是環(huán)境監(jiān)測(cè)工作正常有效開展的重要基礎(chǔ)。但長(zhǎng)期以來，一些監(jiān)測(cè)站在人員、設(shè)備購(gòu)置、業(yè)務(wù)運(yùn)行等方面的經(jīng)費(fèi)保障仍然不足，制約了監(jiān)測(cè)工作的發(fā)展。
環(huán)境監(jiān)測(cè)資金保障不到位，將制約監(jiān)測(cè)工作的有效開展，影響監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。環(huán)境監(jiān)測(cè)工作經(jīng)費(fèi)為何難以保障?筆者認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)原因：
一是環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)責(zé)任劃分不明晰。各部門在開展環(huán)境相關(guān)監(jiān)測(cè)時(shí)存在多級(jí)多部門不同程度的職能重疊交叉、邊界不清現(xiàn)象。對(duì)于一些環(huán)境要素的專項(xiàng)監(jiān)測(cè)或調(diào)查工作，各部門多頭開展，技術(shù)規(guī)范難以統(tǒng)一。環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域的具體事權(quán)歸屬?zèng)]有明確的法律規(guī)定，中央和地方各級(jí)政府支出責(zé)任不明晰，常導(dǎo)致支出的缺位、越位與錯(cuò)位。此外，由于缺乏明確的法律依據(jù)，政府主辦環(huán)境監(jiān)測(cè)事業(yè)機(jī)構(gòu)與社會(huì)化檢測(cè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域沒有得到劃分和規(guī)范，對(duì)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管滯后。一些環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)過多地承擔(dān)了可由市場(chǎng)主體承擔(dān)的委托檢測(cè)行為，并將其作為單位創(chuàng)收謀生的手段，而本應(yīng)完成的基本職責(zé)則可能受到影響。
二是缺乏合理有效的財(cái)政預(yù)算保障標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域廣泛，各項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)用需求各不相同。國(guó)家層面對(duì)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的測(cè)算存在一個(gè)摸索的過程，一些新增的監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)沒有同步配套經(jīng)費(fèi)，或只配套了象征性的少量經(jīng)費(fèi)，沒有形成相對(duì)穩(wěn)定、科學(xué)的測(cè)算方法和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。此外，地方財(cái)政現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算并沒有考慮業(yè)務(wù)工作實(shí)際需要，而是依據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)力和歷史沿革實(shí)行“一刀切”的基數(shù)加增長(zhǎng)方式。
三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不夠完善。中央和省級(jí)環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中撥付的環(huán)境監(jiān)測(cè)專項(xiàng)資金，為各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)事業(yè)的發(fā)展起到了重要的保障作用。但因資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)較多，往往每年的環(huán)境監(jiān)測(cè)專項(xiàng)資金要下半年才能下達(dá)經(jīng)費(fèi)指標(biāo)，極大地影響了工作效率。此外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套政策因財(cái)力不足等原因難以配套。上級(jí)部門對(duì)地方政府的財(cái)力承受能力考慮不足，經(jīng)常規(guī)定地方按一定比例配套，但某些縣級(jí)財(cái)政是“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的吃飯財(cái)政，對(duì)民生和環(huán)保事業(yè)投入心有余而力不足，配套要求難以實(shí)現(xiàn)。
四是資金使用評(píng)價(jià)監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制不完善。環(huán)境監(jiān)測(cè)資金是否及時(shí)撥付?經(jīng)費(fèi)有沒有真正使用到監(jiān)測(cè)用途?資金是否按照預(yù)算使用?預(yù)算是否科學(xué)?目前，尚未建立一套有效、完善的環(huán)境監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、過程監(jiān)控、結(jié)果反饋的財(cái)政資金績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系，沒有充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)反饋信息以改進(jìn)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算“硬約束”，促進(jìn)各級(jí)政府全面提升環(huán)境監(jiān)測(cè)公共服務(wù)的供給能力水平。
如何完善監(jiān)測(cè)財(cái)政保障機(jī)制?針對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)財(cái)政保障過程中存在的問題，筆者提出如下建議：
第一，明確劃分環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)責(zé)任。
環(huán)境監(jiān)測(cè)整體上屬于中央和地方共同事權(quán)，應(yīng)根據(jù)一定原則，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，科學(xué)劃分各個(gè)監(jiān)測(cè)事項(xiàng)的責(zé)任，視具體情況由中央、地方政府共同承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政保障責(zé)任，建立環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)清單，為完善各級(jí)財(cái)政保障經(jīng)費(fèi)機(jī)制提供依據(jù)。應(yīng)進(jìn)一步明確各級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的法定職能權(quán)責(zé)。新環(huán)保法中初步劃分了監(jiān)測(cè)職責(zé)，要求“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)測(cè)規(guī)范”。要通過制定相關(guān)配套法規(guī)對(duì)各級(jí)政府、同級(jí)政府各部門的監(jiān)測(cè)職責(zé)盡量細(xì)化，減少交叉和重疊;對(duì)國(guó)家、省、市、縣各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和職能任務(wù)進(jìn)行科學(xué)化、法定化的劃分;對(duì)適合社會(huì)機(jī)構(gòu)參與的監(jiān)測(cè)領(lǐng)域進(jìn)行明確劃分，對(duì)監(jiān)測(cè)各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的管理和支出責(zé)任進(jìn)行細(xì)分。要優(yōu)化監(jiān)測(cè)資源配置，做到責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，投入、能力與任務(wù)相配套，做到政事分明、事社分明。對(duì)適合推進(jìn)政府購(gòu)買環(huán)境監(jiān)測(cè)公共服務(wù)的事項(xiàng)，應(yīng)通過有力的購(gòu)買合同和信用評(píng)價(jià)體系約束企業(yè)行為，并進(jìn)行有效的質(zhì)量監(jiān)管，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，確保財(cái)政資金投入效益。
第二，重點(diǎn)保障各類監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)。
應(yīng)將環(huán)境監(jiān)測(cè)作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性保障，實(shí)行優(yōu)先保障、優(yōu)先發(fā)展。“十三五”期間，國(guó)家將實(shí)行環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)省以下垂直管理，意味著中央對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的高度重視。實(shí)行垂直管理制度后，可由經(jīng)費(fèi)相對(duì)充足的省級(jí)財(cái)政重點(diǎn)保障監(jiān)測(cè)運(yùn)行，還可從機(jī)制上確保監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)不被擠占、挪用和截留。應(yīng)將各級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人員及一般公用經(jīng)費(fèi)，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、污染源監(jiān)測(cè)、應(yīng)急與執(zhí)法性監(jiān)測(cè)、儀器更新與運(yùn)行維護(hù)等監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，購(gòu)買監(jiān)測(cè)服務(wù)經(jīng)費(fèi)等納入財(cái)政重點(diǎn)保障和全額預(yù)算管理。各級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)作為獨(dú)立預(yù)算單位，徹底改變部分監(jiān)測(cè)站依靠自身創(chuàng)收維持正常工作運(yùn)轉(zhuǎn)的被動(dòng)局面。實(shí)行垂直管理后，同一省份各地間保障差異和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在的問題也可迎刃而解。
第三，執(zhí)行監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)定額保障標(biāo)準(zhǔn)。
公眾對(duì)公共服務(wù)需求的規(guī)模、結(jié)構(gòu)會(huì)隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等因素發(fā)生變化，在需求增加時(shí)應(yīng)加大財(cái)政資金支持力度，需求縮小時(shí)減少支出規(guī)模。財(cái)政對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的財(cái)力保障重點(diǎn)應(yīng)在公益性監(jiān)測(cè)任務(wù)上，在審查各項(xiàng)工作開展必要性的基礎(chǔ)上，針對(duì)具體監(jiān)測(cè)任務(wù)的工作量與工作難易程度等進(jìn)行經(jīng)費(fèi)的量化定額核算，提出符合客觀實(shí)際的經(jīng)費(fèi)測(cè)算方法與標(biāo)準(zhǔn)以供執(zhí)行，由財(cái)政按照定額標(biāo)準(zhǔn)撥付經(jīng)費(fèi)，以建立長(zhǎng)效機(jī)制。新增重大監(jiān)測(cè)任務(wù)需足額同步配套工作經(jīng)費(fèi)，應(yīng)建立一定數(shù)額的年度監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)基金，對(duì)于臨時(shí)增加的重要專項(xiàng)或應(yīng)急任務(wù)簡(jiǎn)化預(yù)算審批程序直接從中保障，確保財(cái)政資金使用效益和監(jiān)測(cè)工作效率。
第四，完善財(cái)政資金績(jī)效考核體系。
要建立環(huán)境監(jiān)測(cè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)體系。財(cái)政和環(huán)保部門應(yīng)共同設(shè)計(jì)一套科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)行項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)績(jī)效考核，監(jiān)督公共財(cái)政資金的使用狀況。重點(diǎn)關(guān)注資金使用效果、成果的共享和應(yīng)用，對(duì)財(cái)政資金的使用效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)和考核，促使環(huán)境監(jiān)測(cè)公共服務(wù)供給能力水平的提升。避免財(cái)政資金的重復(fù)投入與浪費(fèi)，建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)財(cái)政資金的分配程序、使用過程、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益進(jìn)行跟蹤反饋與改進(jìn)，確保環(huán)境監(jiān)測(cè)資金的持續(xù)有效使用，提高財(cái)政資金使用效益。
